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07/04/2013

Sur fond de décentralisation, la convention des écologistes du Languedoc-Roussillon se focalise sur la mise à mal de notre démocratie

Ce samedi 6 avril, la météo a poussé plus encore les écologistes de la région à se retrouver à Montpellier pour une convention sur l'Acte III de la décentralisation (cf. programme). A noter la présence du député de l'Hérault Christian Assaf et du premier secrétaire fédéral Hussein Bourgi, ce qui a permis aux parlementaires écologistes (le député Jean-Louis Roumégas, la députée européenne Catherine Grèze et le sénateur Jean-Vincent Placé) de pointer du doigt les orientations libérales du gouvernement (pacte européen, budget européen, CICE, ANI, ...).

Et les invités socialistes ont profité de cette parenthèse politique pour évoquer leurs propres doutes, le sénateur Placé ajoutant que la semaine épouvantable liée à l'affaire Cahuzac nécessitait de remettre les pendules à l'heure. La gauche au gouvernement et au Parlement masque assez mal, derrière des lois sociétales, l'absence de vision politique à moyen terme ...

Mais sur l'Acte III de la décentralisation lui-même, tous ont regretté le découpage en trois volets d'un projet de loi qui, même perfectible, engageait une réforme globalement cohérente. Là, le gouvernement a plié sous le lobbying des associations d'élus locaux (association des régions de France, association des départements de France, association des maires de France, association des communautés de France, association des communes rurales, association des communes de montagne, ....) pour renoncer à réorganiser le millefeuille territorial. Le projet va donc se réduire dans un premier temps à une loi sur les métropoles, suivra dans l'année 2013 une loi sur les Conseils régionaux et sur leur rôle en matière de développement économique, et tout le reste viendra après ... Mais dans le reste, il y avait les Conseils départementaux, les communes et leurs regroupements. En gros, le gouvernement de J-M. Ayrault va reprendre la méthode de François Fillon, à savoir d'orienter cette réorganisation des collectivités territoriales au travers des lois de finance.

Or, la gouvernance locale devient de plus en plus complexe, déjà pour les élus eux-mêmes, et donc pour l'ensemble des citoyens. La nébuleuse de structures intercommunales et la multiplication de budgets spécialisés rend presque impossible le contrôle que devraient pouvoir exercer les citoyens. Et la complexité des compétences, dont l'Etat s'est débarrassé au prétexte de la décentralisation, fait travailler des bureaux d'études et des entreprises délégataires. En même temps, les exécutifs d'assemblées locales s'appuient de plus en plus sur leurs fonctionnaires qui se spécialisent (urbanisme, finances, eau, assainissement, tourisme, petite enfance, ...).

En gros, des thématiques que les citoyens pourraient appréhender avec un minimum de pédagogie deviennent totalement opaques à cause de la multiplication des structures. Or, si l'Etat a voulu transférer vers les collectivités locales des compétences qui à l'époque étaient gérées par ses propres services déconcentrés (DDE, DDASS, DRIRE, DRAC, DATAR, ...), c'était justement pour que la proximité entre les citoyens et leurs élus puisse rendre les politiques publiques plus démocratiques. Or, encore en 2014, nous allons désigner des conseils communautaires avec des pouvoirs de plus en plus importants, mais sans jamais savoir quelles politiques seront privilégiées.

Le constat est fait en parallèle que les élections qui mobilisent le plus sont la présidentielle et les élections municipales, c'est à dire les élections au travers desquelles les citoyens transfèrent leur souveraineté entre les mains d'une seule personne, le Président de la République et le Maire. Car la démocratie représentative, c'est justement de désigner des décideurs qui rendent des comptes au fur et à mesure de leur mandat, ainsi qu'au moment de demander de nouveau le suffrage des électeurs. Et c'est aussi un rejet de la démocratie participative ... Des expériences sont menées dans certaines villes françaises pour élaborer des budgets participatifs (cf. Paris 12ème), mais cela reste très marginal et les administrés d'une commune attendent de leur municipalité qu'elle assume ses responsabilités.

Aujourd'hui, je suis de plus en plus convaincu qu'il manque des outils de pédagogie, d'éducation populaire et d'information. Qu'importe quelle collectivité détient telle ou telle compétence, et qu'importe que des structures intercommunales spécialisées se multiplient pour répondre à un souci partagé d'efficacité, il faut par contre des contre-pouvoirs qui rendent aux citoyens leur souveraineté démocratique.

19/02/2013

Décentralisation - Acte III - Le gouvernement livre sa copie

Dernière ligne droite pour le gouvernement qui boucle son projet de loi de décentralisation, et le texte qui sera prochainement transmis au Conseil d'Etat pour contrôle apporte quelques informations complémentaires à celles qui circulaient depuis quelques temps.

Je vous laisse le soin de parcourir les 175 pages du projet de loi (à télécharger ici), et je me suis pour ma part focalisé sur le sort qui était fait aux communes ; et seulement aux communes de moins de 10.000 habitants non situées sur le territoire d'une future métropole.

acte iii de la décentralisation,gestion des milieux aquatiques,production électrque,transistion énergétique,plu intercommunaux

Dans son rappel des compétences respectives des régions, des départements et des communes, la loi précise que la commune est chargée de promouvoir la coordination de l’action des collectivités territoriales en matière d’amélioration de la qualité de l’air et d’organisation de la transition écologique en matière de mobilité durable. Le projet de loi rappelle également, dans un souci de lisibilité, les principales compétences détenues à titre exclusif par [...] la commune : distribution d’électricité et d’eau potable, assainissement et gestion des déchets non dangereux.

L’article 46 du projet de loi confère aux communes une compétence en matière de transition énergétique. Les modifications introduites dans le code général des collectivités territoriales permettent ainsi, en matière de production d’électricité, d’identifier une compétence communale susceptible d’être transférée à un groupement de communes. En matière de maîtrise de la demande d’énergie, ces modifications permettent de distinguer :
- d’une part, les actions de maîtrise de la demande d’énergie de réseau des consommateurs relevant de la compétence des autorités organisatrices des réseaux de distribution (i.e. les communes ou leurs groupements ou les départements), actions qui peuvent bénéficier d’une subvention du fonds d’amortissement des charges d’électrification ;
- d’autre part, les actions de maîtrise de la demande d’énergie en général (comme le financement des travaux d’isolation) relevant de la compétence partagée de l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements, lorsque la compétence a été transférée à ces derniers.

La section 3 crée une compétence de gestion des milieux aquatiques, donnant notamment aux collectivités territoriales les moyens de prévenir et de lutter efficacement contre les inondations. Et l’article 47 tire les conséquences des récents événements climatiques (Xynthia notamment), crée une compétence communale de gestion des milieux aquatiques destinée à assurer la gestion des cours d’eau, y compris non domaniaux, et le concours des communes à la gestion des risques d’inondation, deux aspects indissociables de la politique de lutte contre les inondations. Il s’agit de clarifier l’exercice de missions existantes en les regroupant sous l’appellation « compétence de gestion des milieux aquatiques » puis en les confiant à un niveau de collectivité. A cette fin, le dispositif prévoit  que les compétences des communes seront obligatoirement transférées à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, afin de faire le lien avec la compétence « aménagement de l’espace » détenue par cette catégorie d’établissements.

Cette version du projet de loi ne propose plus l'instauration d'une taxe que les collectivités locales pourraient percevoir de la part des propriétaires des parcelles qui bordent un cours d'eau, le fruit de cette taxe permettant de financer des opérations d'entretien des ruisseaux et de rénovation des ouvrages d'art. Par contre, l'article 47 de cette loi fixe les conditions de mise en place de servitudes au profit des collectivités, ces servitudes pouvant parfois donner lieu à une indemnité au profit des propriétaires si ceux-ci subissent un préjudice direct, matériel et certain.

De façon plus anecdotique, le projet confirme la compétence exclusive des communes en matière d'aide à l'immobilier d'entreprise. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont seuls compétents pour attribuer des aides à l’investissement immobilier des entreprises, ainsi que des aides à la location de terrains ou d’immeubles. Ces aides prennent la forme de subventions,  de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés. Le montant des aides est calculé par référence aux conditions du marché, selon des règles de plafond et de zone déterminées par arrêté. Ces aides donnent lieu à l'établissement d'une convention et sont versées soit directement à l'entreprise bénéficiaire, soit au maître d'ouvrage, public ou privé, qui en fait alors bénéficier intégralement l'entreprise.

Par contre, l'article 28 donne une compétence PLU obligatoire à l'ensemble des communautés de communes. Les précédentes moutures du projet de loi prévoyaient des seuils de population pour imposer ce transfert de la compétence PLU, mais là ce sont toutes les communautés de communes qui y sont obligées. Ce sera certainement un point âprement débattu au Parlement, car les communes sont très attachées à la maîtrise de leur urbanisation.

Au travers de son article 61, le texte du gouvernement prévoit aussi de transférer à la communauté de communes les compétences de police spéciale pour la délivrance des autorisations de stationnement des exploitants de taxi ainsi que pour la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur des agglomérations. Le gouvernement estime que le niveau communal, principalement en milieu rural, ne permet pas toujours de mener une politique cohérente dans ces domaines.

Toujours au chapitre des compétences, l'article 65 vient renforcer le bloc des compétences obligatoires et de compléter le champ des compétences des communautés de communes. Les compétences de promotion du tourisme (par la création d'un office de tourisme intercommunal), de gestion des milieux aquatiques et d'assainissement collectif et non collectif deviennent obligatoires.

Et le gouvernement agite la carotte ... S’agissant du nombre de compétences requises pour prétendre à la DGF bonifiée, la loi prévoit qu’elles exercent non pas quatre groupes de compétence sur sept mais cinq sur neuf, dont les deux obligatoires « aménagement de l’espace et développement économique » et trois sur les cinq optionnelles. Au titre des compétences optionnelles il est proposé d’ajouter, l’aménagement et l’entretien des aires d’accueil des gens du voyage, cette compétence justifiant d’être gérée au niveau intercommunal.

Mais aussi le bâton ... L’article 69 donne un délai allant jusqu’en 2016 pour permettre aux établissements publics de coopération intercommunale de se conformer aux nouvelles dispositions de la loi, en étendant leur champ de compétence ou en les modifiant le cas échéant. En l’absence de décision, le préfet est habilité à modifier les statuts des établissements publics de coopération intercommunale concernés.

Sur le fonctionnement des communautés de communes, la loi (article 64) prévoit une petite révolution de souveraineté locale puisque ce ne sont plus les deux tiers des communes membres qui pourront modifier les compétences et les statuts de l'EPCI, mais les deux tiers du conseil communautaire lui-même !

Suivent une série d'articles qui suppriment les possibilités de mutualisation ascendante entre les communes et leur EPCI, la fin des mutualisations de moyens humains et matériels (conventions de mise à disposition dans les deux sens), le transfert de plein droit à l'EPCI des agents communaux, une définition plus précise des missions pouvant être confiées à un service commun avec notamment un schéma intercommunal de mutualisation des services, etc. Le "bloc communal" devient une structure unique au sein de laquelle les communes et leur EPCI fusionnent plus qu'ils ne délèguent.

Autre disposition qui va faire du bruit, c'est l'article 102 qui vise à permettre le paiement des amendes européennes par les collectivités locales. Aujourd'hui, quand la France ne respecte pas un engagement qui relève du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne, c'est l'Etat qui est mis à l'amende alors que dans la majorité des cas ce sont les collectivités locales qui sont responsables de la mise en application des directives européennes. Il peut s'agir d'un dispositif Natura 2000, de la qualité des eaux de rivières, des règles de concurrence qui sont retranscrites dans le code des marchés publics, etc. Là, l'Etat pourra mettre les collectivités locales face à leurs manquements et ainsi les faire participer au paiement des amendes.

Plus étonnant le II de l'article 104 qui instaure une sanction pour l'absentéisme des élus locaux comme cela existe déjà pour les conseillers généraux et les conseillers régionaux ; le règlement intérieur des conseils municipaux pourra réduire le montant des indemnités de fonction pour les élus trop absents. Sauf que les conseillers généraux et les conseillers régionaux sont tous indemnisés, à plus que 2.000 € net par mois. Et ce n'est pas le cas pour les conseillers municipaux et pour les conseillers intercommunautaires.

Concernant la démocratie locale, la loi prévoit un droit de pétition (article 105) qui permettra aux électeurs de demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée.

Pour faciliter l’exercice de ce droit de pétition, le présent article assouplit par ailleurs les conditions de demande d’inscription à l’ordre du jour d’un projet de délibération ou de l’organisation d’une consultation en abaissant le seuil du nombre des électeurs nécessaires pour présenter une  pétition tout en tenant compte, pour les communes, du seuil démographique de 3 500 habitants. Ainsi, la disposition en vigueur fixe le nombre d’électeurs a minima à un cinquième pour les communes et à un dixième pour les autres collectivités. Le projet d’article propose de passer ce seuil à un dixième pour les communes de moins de 3 500 habitants et à un vingtième pour les communes de plus de 3 500 habitants et les autres collectivités territoriales. Et afin de ne pas complexifier la procédure de mise en oeuvre du droit de pétition, aucune restriction n’est apportée quant au nombre de pétitions pouvant être signé, par an, par électeur, pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’un projet de délibération.

Au travers des axes sur la transition énergétique et sur les transports, les communes sont en première ligne pour organiser la mobilité durable ; cela se traduit par des compétences sur l'autopartage, sur le covoiturage, sur le transport à la demande.

Rien dans ce projet de loi sur les écoles, les CCAS, le logement social, le soutien au tissu associatif local ou encore sur les circuits courts qui favorisent le développement d'une agriculture de proximité. C'est donc un coin du voile qui se découvre sur l'ensemble des missions d'une commune qui est l'espace du "vivre ensemble".

Nos députés et sénateurs auront prochainement ce projet de loi dans l'agenda parlementaire, mais le texte est tellement complexe qu'il est peu probable qu'ils pourraient le modifier.