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21/05/2016

Mais ou s'arrêtera la boulimie législative du gouvernement ?

Alors que la loi sur la reconquête de la biodiversité revient en troisième lecture cet été, deux ans après qu'elle ait été présentée en Conseil des ministres (cf. note), alors que les décrets d'application de la loi Macron (304 articles adoptés par un 49.3 en juillet 2015) ont mis 10 mois pour être tous publiés, et alors que la loi El Khomri et sa cinquantaine d'articles ne se verra pas mise en application avant la fin du quinquennat, c'est une nouvelle loi fourre-tout qui arrive en discussion à l'Assemblée nationale cette semaine, la loi Sapin 2 et ses 57 articles de départ. Ce sont toutes des lois qui couvrent de multiples domaines, nécessitant donc autant de concertations hétéroclites, et qui finissent par échapper à l'entendement normal.

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Cette nouvelle loi Sapin 2 (voir le projet de loi) est relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ; elle va donc nous resservir des questions qui ont déjà fait l'objet de nombreux débats parlementaires. Je pense par exemple à la dernière loi de finance où il était question de la transparence fiscale des entreprises multinationales ; j'avais publié une note à l'époque, car les députés avaient été contraints de mettre beaucoup d'eau dans leur vin ... En 2013, le gouvernement avait fait adopter une loi sur l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et sur la protection des lanceurs d'alerte. Et il est encore question des lanceurs d'alerte dans cette loi Sapin 2, mais uniquement pour ce qui concerne les faits de corruption et de trafic d'influence ; les parlementaires souhaiteraient étendre la portée du texte à la santé ou à la fraude fiscale. Mais le texte présenté par Michel Sapin porte sur la création d'une agence nationale des lanceurs d'alerte chargée de réceptionner les alertes et de vérifier leur crédibilité ; est-ce à dire que ceux qui préfèreront transmettre leurs informations à la presse plutôt qu'à cette agence ne seraient pas de vrais lanceurs d'alerte ?

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Par ailleurs, la presse se fait l'écho depuis quelques jours d'un article qui a été ajouté à ce projet de loi (la version initiale présentée au Conseil d'Etat a fait l'objet d'une saisine rectificative) ; cet article aurait été inspiré par le Quai d'Orsay. Il s'agit de l'article 24 (d'une loi qui est donc bien un fourre-tout) qui insère des dispositions légales visant à limiter les possibilités pour les créanciers impayés (entreprises, fonds...) de saisir des biens d'Etats étrangers sur le sol français. C'est quand même étonnant pour une loi qui cible la transparence et qui s'attaque à la corruption de protéger ainsi les biens que possède un État en France ; et cette protection est étendue aux sociétés nationales de ces États. Ainsi, une entreprise française qui détiendrait une créance auprès d'une compagnie nationale étrangère (compagnie aérienne, compagnie ferroviaire, compagnie minière, banque, compagnie d'électricité, ...) ne pourrait pas faire saisir les biens de cet État étranger sur le sol français. La situation des oligarques russes qui sont soumis à des mesures restrictives suite au conflit en Ukraine devrait donc se dégager ; l'ambassade de Russie leur servira de paravent. Idem pour les dictateurs de tout poil qui détournent des fonds publics (cf. l'affaire des biens mal acquis avec le président congolais Denis Sassou-Nguesso).

200px-Inflation-legislative.jpgEn France, le Conseil d’État parle de « logorrhée législative et réglementaire » à propos de l'inflation législative qui caractérise notre législation. Et ce n'est pas tant en quantité de lois que le droit français fait exception, c'est surtout sur leur contenu trop verbeux. Et cela génère de l'« insécurité juridique », avec des sources de droit qui se multiplient et des textes qui rentrent trop dans les détails. Et donc si nul n'est censé ignorer la loi, il faudra bientôt recourir à des applications d'intelligence artificielle pour nous accompagner dans tous nos gestes du quotidien.

La décentralisation, n'est-ce que diviser pour mieux régner ?

C'est sous Louis XIV que la France devient un État centralisé, le Roi Soleil faisant de Versailles le centre de toutes les décisions nationales (financières, religieuses, administratives, politiques, ...). Jusque là, la France et ses provinces voyaient régner une aristocratie à la géométrie soumise aux luttes et aux alliances avec des puissances étrangères. La Révolution Française est venue conforter ce centralisme que l'on résume souvent par « Tout ce qui est bon pour Paris est bon pour la France ». Et puis Napoléon et ensuite la 3ème République ont continué de renforcer cette centralisation. Dans la seconde moitié du 20ème siècle, cela se traduisait par une administration centrale qui incarnait l'omnipotence de la puissance publique. On se souvient de cette scène tirée du livre de Marcel Pagnol, "Manon des sources", où l'ingénieur du génie rural est écouté comme un sauveur par une assemblée désemparée de ne plus avoir de l'eau à la source.

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Cette administration centrale a depuis plusieurs siècles contribué à moderniser la France, autant dans son organisation (administration fiscale, justice, éducation nationale, santé, économie, ...) que dans ses politiques publiques. Le réseau téléphonique, le réseau de trains à grande vitesse, les infrastructures routières mais aussi fluviales, l'aéronautique, la production électrique, ... sont quelques exemples de ce qu'un État jacobin a su apporter de meilleur pour le développement de notre pays.

le-minitel-ancetre-dinternet.jpgEt si l'expérience du Minitel a quelques fois suscité sourire et moqueries, voilà un projet qui date des années 80 et qui a vu ces petits écrans et leur clavier rétractable se répandre dans tous nos foyers ; il était l'ancêtre d'Internet, et les français ont longtemps été les plus prompts et les plus nombreux à promouvoir le Web car ils avaient déjà cette culture du numérique à domicile. Et l'exemple du Minitel démontre aussi comment l'administration centrale savait nouer des partenariats industriels fructueux avec de grandes entreprises françaises. C'est le cas ici avec Alcatel (ex CGE), mais je peux citer Alstom, Saint-Gobain, Rhône-Poulenc, Dassault, Matra, ... qui ont donné naissance à des projets remarquables comme Ariane, Airbus, le TGV, etc. Tout cela relevait effectivement d'une conception très centralisée des pouvoirs politiques, industriels et financiers, avec des personnalités souvent issues des mêmes écoles.

A la décharge de ce jacobinisme français, il est vrai que Paris prenait une part prépondérante sur tout le reste du pays. Il n'y a qu'à voir le réseau ferré ; toutes les voies vont d'abord à Paris, et encore aujourd'hui il est plus rapide de faire un Lyon-Bordeaux par des TGV qui passent par Paris que par un train classique qui franchit le Massif Central. Et c'était une réalité que dans une société où la communication s'accélère, le passage par Paris était un obstacle au développement du pays.

Mais à partir des années 80, deux phénomènes se conjuguent étrangement. Il y a d'une part l'économie qui se mondialise, avec des entreprises multinationales qui n'ont plus de patrie mais simplement un conseil d'administration dont les membres n'apprécient que leur rémunération variable (dividendes, stock-options, ...). Et il y a d'autre part la décentralisation de l'administration et du pouvoir politique qui démarre avec les lois Defferre en 1983, et qui se poursuit au rythme des réformes territoriales. J'associe ces deux phénomènes car ils semblent atteindre une même finalité, à savoir de "diviser pour mieux régner".

En théorie, la recherche d'une plus grande proximité entre les acteurs décisionnaires et les thématiques sujettes à décisions est plutôt vertueux, mais il faut que ces nouveaux décideurs décentralisés soient en capacité de le faire. Or, les assemblées locales, depuis la commune jusqu'à la région, n'ont ni la maturité politique suffisante ni les moyens d'agir de la façon la plus autonome possible. Nous l'avons vu à l'occasion de la dernière réforme territoriale qui a donné naissance à "treize régions [dites] stratèges", celles-ci sont des nains territoriaux au regard d'autres pays européens. La nouvelle région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées a un budget d'un peu plus de 2,3 milliards d'euros pour 5,7 millions d'habitants, quand sa voisine de Catalogne aligne un budget de 39 milliards d'euros pour 7,5 millions d'habitants. Et la Catalogne dispose par ailleurs d'une autonomie politique et administrative qui nous fait passer pour des régions en voie de développement. Quant à nos communes et à nos intercommunalités, la décentralisation se heurte à un esprit de clocher très ancré, et les élus qui venaient à peine de s'adapter à la coopération intercommunale rechignent à se séparer de leurs compétences administratives. Et souvent la décentralisation s'est traduite par une inflation de dépenses de fonctionnement (réceptions, bâtiments, syndicats mixtes, aides aux associations, manifestations culturelles et sportives, DSP, PPP, ...), alors qu'il y avait une opportunité à saisir pour créer des structures intercommunales réellement efficaces. Là, c'est le préfet qui force les élus à rationaliser leurs dépenses et à fusionner leurs structures.

Mais dans les faits, quelles transformations se sont faites en plus de 30 ans de décentralisation ? Les routes sont passées de la DDE aux services du Département, mais ce sont des fonctionnaires territoriaux qui en ont désormais la charge d'entretien (à la place de fonctionnaires d’État), et les politiques n'ont pas beaucoup de marges de manœuvre. Idem pour les collèges et pour les lycées où le Département et la Région se sont substitués aux services académiques et où les agents techniques sont passés sous statut territorial, mais là aussi les obligations d'entretien et de construction d'établissements scolaires obéissent à des contraintes qui s'imposent aux élus. En matière de solidarités sociales, les DDASS et autres Cotorep sont passées dans le giron des Départements, mais les obligations sur les droits des allocataires n'offrent pas de marge de manœuvre politique.

Et pour reprendre l'exemple de la ressource en eau, si sensible l'été, ce n'est plus l'ingénieur du génie rural qui vient au secours des populations, mais les agents du Conseil départemental avec leur camion citerne. Ce sont toujours des fonctionnaires qui répondent à un devoir de solidarité.

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Par contre, toutes ces nouvelles instances territoriales, et qui se sont vues transférer des compétences de l’État, se sont dotées de moyens propres, multipliant ainsi les coûts. Quand par exemple l’État n'avait qu'un seul et unique logiciel pour gérer les aides aux personnes handicapées, les aides sociales ou la gestion des routes, chacun des 100 départements français a acquis son propre logiciel pour gérer chacune de ces nouvelles compétences. Et les gagnants sont les éditeurs de logiciels à qui l’État a offert sur un plateau une inédite croissance de la demande.

A ces difficultés politiques, administratives et financières auxquelles sont confrontées les collectivités territoriales, soudainement mises au pied du mur, il s'y ajoute une concurrence des territoires. Dans la République indivisible, laïque, démocratique et sociale que j'ai connu dans mes jeunes années, les citoyens sur tout le territoire national disposaient des mêmes services publics, des mêmes droits et des mêmes chances de s'épanouir. Mais en 2003, la constitution est révisée pour se voir ajouter que "son organisation est décentralisée". Je l'ai déjà écrit sur ce blog, la mise en place des activités périscolaires sous l'autorité des communes, alors que par le passé ce sont les services académiques qui s'en seraient chargés, verra des territoires "riches" offrir à leurs enfants des activités plus diversifiées, plus adaptées et plus appréciées que sur d'autres territoires plus démunis. Il y a quelques décennies, il existait un Commissariat général du Plan qui élaborait la planification économique du pays au travers de plans quinquennaux ; ces plans dotaient les territoires des moyens adaptés à leur développement, avec par exemple les infrastructures routières ou les équipements publics. Aujourd'hui, c'est chaque territoire qui établit son SCoT, et ce morcellement décisionnel nuit à l'efficience globale.

La décentralisation en France est au milieu du gué, de la même façon que pour la construction européenne. Et le parallélisme entre ces deux transformations de notre souveraineté n'est pas une coïncidence, il traduit le dilemme entre d'une part la nécessité de moderniser et d'adapter nos institutions à l'état du monde, et d'autre part la peur de voir la gouvernance de ces institutions nous échapper. L'une des raisons de ce dilemme est que les démarches nous sont imposées par nos dirigeants , elles n'émanent pas de réalités de terrain. Quand je lis par exemple que la présidente de Région Carole Delga veut une télévision régionale pour diffuser des contenus à l'échelle de la nouvelle grande région, cela ne correspond pas à une attente des citoyens. Aussi, il est urgent de permettre à la citoyenneté territoriale de s'exprimer, de s'organiser et de peser dans les politiques publiques. J'étais ainsi demandeur que se constitue à l'échelle du Clermontais un Conseil de développement, comme le prévoit l'article 88 de la loi NOTRe, mais le président Jean-Claude Lacroix m'a répondu lors de la dernière séance de l'assemblée communautaire que l'on ferait autrement :=(

Je suis optimiste, et je pense que le contexte économique, social et environnemental nous conduira de plus en plus à mettre en place des formes de résilience locale. Et si les institutions s'agitent aujourd'hui comme des canards sans tête, c'est aux citoyens de les investir pour les mettre au service des orientations de développement et d'aménagement qui nous correspondent le mieux.

Le maire EELV de Grenoble, Eric Piolle, répond de la même façon que moi à cette aspiration vers une société d'acteurs-réseaux, à l'opposé d'une société verticale. Mais il n'est pas devenu maire de Grenoble par hasard, lui et ses amis ont laborieusement construit ce réseau qui continue aujourd'hui de nourrir leurs réflexions d'élus.

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14/05/2016

Salagou, quelle gouvernance pour un aménagement durable ?

C'était il y a quelques semaines en Conseil communautaire que Jean Costes, le maire de Salasc, exposait les contraintes que lui imposait le Salagou pour le fonctionnement et pour le développement de sa commune. Et dans la foulée il demandait que Salasc quitte le syndicat mixte de gestion du Salagou (SMGS).

Là aussi, il faut savoir prendre un peu de recul et ne pas être happé par des difficultés quotidiennes, car c'est souvent de l'intelligence collective que peuvent venir les solutions. Manquerions-nous d'intelligence ?

Un premier élément que je peux verser au dossier, c'est que les contraintes qu'impose le classement du Salagou n'empêchent pas les communes du périmètre de croître. Les données démographiques de l'INSEE indiquent que la population de Salasc a augmenté de 24,2% entre 2008 et 2013. Pendant cette même période de 5 ans, les populations des communes riveraines du lac ont augmenté elles aussi : +16,9% à Liausson et +10,6% à Octon. Mais ce sont des communes dont les chiffres de population sont faibles, et quand Lavalette passe de 50 à 62 habitants cela donne une augmentation de +22%. Mais les édiles et les habitants de ces communes du Salagou critiquent surtout les blocages sur la vie au quotidien, car l'arrêté de classement du site ne permet pas de faire ce que l'on veut, surtout quand ça impacte le paysage ou l'architecture des bâtiments.

Mais il est important de refaire un peu d'histoire. Le lac du Salagou, lac artificiel destiné à l'irrigation agricole, a été mis en eau en 1968 et il atteignait sa cote de 139 mètres d'altitude en quelques mois. Mais sa vocation agricole n'a jamais été sollicitée (ce qui arrive souvent de certains projets quand ils sont élaborés dans un bureau d'études plutôt que par les acteurs locaux eux-mêmes), et il est devenu au fil du temps un site très touristique. Et c'est pour que ce lac ne devienne pas un objet de spéculation immobilière et que n'y fleurissent pas des projets où le retour sur investissement prend le pas sur l'environnement que Marcel Vidal, alors maire de Clermont l'Hérault et sénateur de l'Hérault a tout fait pour que le Salagou soit classé. Ce territoire autour du Salagou revêt en effet un caractère environnemental significatif et il recoupe le périmètre d'une zone de protection spéciale (ZPS) du réseau Natura 2000. Les premières démarches étaient engagées en 1996, et les 9000 hectares autour du lac du Salagou (comprenant le site déjà classé du cirque de Morèze) sont classés en 2003 au titre de la loi « paysage » du 2 mai 1930 ; Dominique Voynet, ministre de l'écologie jusqu'en 2001 a fortement contribué à l'avancement du dossier auprès des divers services de l’État. Cf. décret de classement.

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Mais le classement est une opération protectrice qui engendre de nombreuses contraintes (cf. Charte architecturale et paysagère). Elles concernent les communes suivantes : Le Bosc, Le Puech et Celles (sur la communauté de communes du Lodévois-Larzac), Octon, Clermont l'Hérault, Lacoste, Liausson, Mérifons, Mourèze, Salasc et Valmascle (sur la communauté de communes du Clermontais), Brenas, Carlencas et Levas, Pézenes les Mines (sur la communauté de communes du Grand Orb). Et aucune de ces 14 communes ne peut décider d'en sortir.

Pour gérer ce site classé de la vallée du Salagou et du cirque de Mourèze, une structure publique a été constituée en 2006 ; le Syndicat mixte de gestion du lac du Salagou (SMGS) a remplacé le syndicat intercommunal d'aménagement touristique du Salagou (SIATS) pour la mise en œuvre du plan de gestion du Salagou. Ce plan de gestion établit pour la période 2009-2012 était organisé sur trois axes : 1. Gérer la fréquentation du site (accès, stationnement, déplacements et accueil) - 2. Restaurer et préserver la qualité des paysages - 3. Accompagner le développement local. D'un point de vue économique, c'est le tourisme qui est alors l'enjeu majeur, et il exploite autant le patrimoine naturel, le patrimoine bâti, la faune sauvage et même les activités agro-pastorales.

En 2010, les élus décident de passer à la vitesse supérieure en se lançant dans une Opération Grand Site (OGS). Cette démarche proposée par l’État aux collectivités territoriales leur apporte une méthodologie éprouvée (phase d'études, élaboration d'un projet, programme d'actions et phase de mise en œuvre). Pour le Salagou et le cirque de Mourèze, le SMGS a revisité les axes du plan de gestion pour approfondir les trois enjeux suivants : 1. Préserver les paysages et la biodiversité (mais avec un focus sur les parkings qui obère assez le volet environnemental) - 2. Favoriser la mobilité pour la découverte des patrimoines (circuits, transports doux, randonnées) - 3. Favoriser un développement économique durable générateur de retombées économiques (activités agricoles et un positionnement touristique différenciateur et fédérateur).

Label.GSDF.pngLe label Grand Site de France est une marque de reconnaissance envers une collectivité dont la gestion est conforme aux principes du développement durable, conciliant préservation du paysage et de "l'esprit des lieux", qualité de l'accueil du public, participation des habitants et des partenaires à la vie d'un Grand Site. Pour la collectivité impliquée, le label apporte de la visibilité touristique, mais il est d'abord un cadre méthodologique pour inscrire dans la durée une démarche plutôt militante de protection d'un territoire remarquable. D'ailleurs, le périmètre du Grand Site peut comprendre des communes non comprises dans le périmètre de classement du site en 2003. Et c'est ainsi qu'en Conseil syndical j'ai eu connaissance des demandes des communes de Cabrières et de Villeneuvette de rejoindre l'Opération Grand Site.

Cependant, ce cadre réglementaire qui accompagne la gestion du Salagou et du cirque de Mourèze est vécu comme un carcan. J'ai siégé pendant 6 ans au Syndicat mixte de gestion du Salagou (SMGS), et c'est vrai que nous y traitions plus souvent des affaires courantes (aires de stationnement pour les camping-cars, patrouille équestre, propreté des abords du lac, mission d'architecte conseil, ...) que des enjeux de développement. Et l'Opération Grand Site était élaborée par les agents du SMGS, aidés de partenaires externes, mais les élus y étaient trop peu impliqués. Par ailleurs, le budget du SMGS est presque totalement absorbé par ses charges de fonctionnement. Ses recettes proviennent principalement du Conseil départemental ainsi que des trois communautés de communes qui le composent, et pour un total de 290.720 € en 2016. En dépenses, 211.335 € sont consacrées en 2016 aux charges de personnel (salaires, patrouille équestre, cotisations, ...) et 76.165 € pour des charges à caractère général (loyer, fournitures, ...). Que reste-t-il pour le programme OGS 2015-2020 ?

Mais la principale difficulté que rencontre les élus des communes riveraines du lac est l'impossibilité de porter tout projet local. Jean Coste a cité dans l'édition du 5 mars 2016 de Midi Libre un projet de poney club qui sera recalé « sous le joug des contraintes et sans le soutien du syndicat ». Je constate aussi que la plage de Clermont l'Hérault semble figée dans le temps ... Et sans tomber dans l'excès des plages de notre littoral méditerranéen, il devrait être possible de rendre le séjour des plagistes plus agréable.

Et cette difficulté de l'aménagement local est liée à la multiplicité des acteurs publics : les services de l’État qui font respecter les obligations du classement du site (DREAL, DDTM34, DRAC, STAP), le Département qui est propriétaire du lac et qui intervient sur le site, les communauté de communes qui sont compétentes pour la promotion touristique (via leurs offices de tourisme), chacune des communes du périmètre classé pouvant avoir des projets locaux et le syndicat mixte de gestion du Salagou qui assure la coordination des opérations décidées par les élus locaux. La gouvernance d'un espace public tel que celui de la vallée du Salagou, du cirque de Mourèze et des sites voisins remarquables (Pic du Vissou sur la commune de Cabrières, manufacture royale sur la commune de Villeneuvette) sera la principale clé pour qu'un aménagement ambitieux sur le plan touristique et rigoureux sur le plan environnemental puisse être mis en œuvre. Selon moi, c'est la Communauté de communes du Clermontais qui devrait être le moteur d'une telle gouvernance car la quasi-totalité des communes riveraines du Salagou (à l'exception de Celles) sont membres du Clermontais. Le fait que le Grand Site de St-Guilhem-le-désert se situe et soit géré par la Communauté de communes de la Vallée de l'Héraut est évidemment un atout qui devrait nous inspirer. Évidemment, on ne peut pas changer la géographie du site, mais le Clermontais pourrait conventionner avec le Département et avec ses communautés voisines du Grand Orb et du Lodévois-Larzac pour piloter l'OGS.

Aussi, je me désole qu'en matière économique, touristique, agricole, sociale et environnementale nos EPCI ruraux demeurent si frileux. L'esprit de coopération intercommunale y contribue, car les élus intercommunaux sont d'abord des élus communaux, légitimes auprès des électeurs de leur commune, et qui n'ont donc pas par essence d'orientation à l'échelle intercommunale. Et peut-être y viendrons-nous quand les conseillers communautaires seront élus au suffrage universel direct ;-)