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21/05/2016

La décentralisation, n'est-ce que diviser pour mieux régner ?

C'est sous Louis XIV que la France devient un État centralisé, le Roi Soleil faisant de Versailles le centre de toutes les décisions nationales (financières, religieuses, administratives, politiques, ...). Jusque là, la France et ses provinces voyaient régner une aristocratie à la géométrie soumise aux luttes et aux alliances avec des puissances étrangères. La Révolution Française est venue conforter ce centralisme que l'on résume souvent par « Tout ce qui est bon pour Paris est bon pour la France ». Et puis Napoléon et ensuite la 3ème République ont continué de renforcer cette centralisation. Dans la seconde moitié du 20ème siècle, cela se traduisait par une administration centrale qui incarnait l'omnipotence de la puissance publique. On se souvient de cette scène tirée du livre de Marcel Pagnol, "Manon des sources", où l'ingénieur du génie rural est écouté comme un sauveur par une assemblée désemparée de ne plus avoir de l'eau à la source.

Manon_des_sources_genie_rural.jpg

Cette administration centrale a depuis plusieurs siècles contribué à moderniser la France, autant dans son organisation (administration fiscale, justice, éducation nationale, santé, économie, ...) que dans ses politiques publiques. Le réseau téléphonique, le réseau de trains à grande vitesse, les infrastructures routières mais aussi fluviales, l'aéronautique, la production électrique, ... sont quelques exemples de ce qu'un État jacobin a su apporter de meilleur pour le développement de notre pays.

le-minitel-ancetre-dinternet.jpgEt si l'expérience du Minitel a quelques fois suscité sourire et moqueries, voilà un projet qui date des années 80 et qui a vu ces petits écrans et leur clavier rétractable se répandre dans tous nos foyers ; il était l'ancêtre d'Internet, et les français ont longtemps été les plus prompts et les plus nombreux à promouvoir le Web car ils avaient déjà cette culture du numérique à domicile. Et l'exemple du Minitel démontre aussi comment l'administration centrale savait nouer des partenariats industriels fructueux avec de grandes entreprises françaises. C'est le cas ici avec Alcatel (ex CGE), mais je peux citer Alstom, Saint-Gobain, Rhône-Poulenc, Dassault, Matra, ... qui ont donné naissance à des projets remarquables comme Ariane, Airbus, le TGV, etc. Tout cela relevait effectivement d'une conception très centralisée des pouvoirs politiques, industriels et financiers, avec des personnalités souvent issues des mêmes écoles.

A la décharge de ce jacobinisme français, il est vrai que Paris prenait une part prépondérante sur tout le reste du pays. Il n'y a qu'à voir le réseau ferré ; toutes les voies vont d'abord à Paris, et encore aujourd'hui il est plus rapide de faire un Lyon-Bordeaux par des TGV qui passent par Paris que par un train classique qui franchit le Massif Central. Et c'était une réalité que dans une société où la communication s'accélère, le passage par Paris était un obstacle au développement du pays.

Mais à partir des années 80, deux phénomènes se conjuguent étrangement. Il y a d'une part l'économie qui se mondialise, avec des entreprises multinationales qui n'ont plus de patrie mais simplement un conseil d'administration dont les membres n'apprécient que leur rémunération variable (dividendes, stock-options, ...). Et il y a d'autre part la décentralisation de l'administration et du pouvoir politique qui démarre avec les lois Defferre en 1983, et qui se poursuit au rythme des réformes territoriales. J'associe ces deux phénomènes car ils semblent atteindre une même finalité, à savoir de "diviser pour mieux régner".

En théorie, la recherche d'une plus grande proximité entre les acteurs décisionnaires et les thématiques sujettes à décisions est plutôt vertueux, mais il faut que ces nouveaux décideurs décentralisés soient en capacité de le faire. Or, les assemblées locales, depuis la commune jusqu'à la région, n'ont ni la maturité politique suffisante ni les moyens d'agir de la façon la plus autonome possible. Nous l'avons vu à l'occasion de la dernière réforme territoriale qui a donné naissance à "treize régions [dites] stratèges", celles-ci sont des nains territoriaux au regard d'autres pays européens. La nouvelle région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées a un budget d'un peu plus de 2,3 milliards d'euros pour 5,7 millions d'habitants, quand sa voisine de Catalogne aligne un budget de 39 milliards d'euros pour 7,5 millions d'habitants. Et la Catalogne dispose par ailleurs d'une autonomie politique et administrative qui nous fait passer pour des régions en voie de développement. Quant à nos communes et à nos intercommunalités, la décentralisation se heurte à un esprit de clocher très ancré, et les élus qui venaient à peine de s'adapter à la coopération intercommunale rechignent à se séparer de leurs compétences administratives. Et souvent la décentralisation s'est traduite par une inflation de dépenses de fonctionnement (réceptions, bâtiments, syndicats mixtes, aides aux associations, manifestations culturelles et sportives, DSP, PPP, ...), alors qu'il y avait une opportunité à saisir pour créer des structures intercommunales réellement efficaces. Là, c'est le préfet qui force les élus à rationaliser leurs dépenses et à fusionner leurs structures.

Mais dans les faits, quelles transformations se sont faites en plus de 30 ans de décentralisation ? Les routes sont passées de la DDE aux services du Département, mais ce sont des fonctionnaires territoriaux qui en ont désormais la charge d'entretien (à la place de fonctionnaires d’État), et les politiques n'ont pas beaucoup de marges de manœuvre. Idem pour les collèges et pour les lycées où le Département et la Région se sont substitués aux services académiques et où les agents techniques sont passés sous statut territorial, mais là aussi les obligations d'entretien et de construction d'établissements scolaires obéissent à des contraintes qui s'imposent aux élus. En matière de solidarités sociales, les DDASS et autres Cotorep sont passées dans le giron des Départements, mais les obligations sur les droits des allocataires n'offrent pas de marge de manœuvre politique.

Et pour reprendre l'exemple de la ressource en eau, si sensible l'été, ce n'est plus l'ingénieur du génie rural qui vient au secours des populations, mais les agents du Conseil départemental avec leur camion citerne. Ce sont toujours des fonctionnaires qui répondent à un devoir de solidarité.

Camion_citerne_eau_CD34.jpg

Par contre, toutes ces nouvelles instances territoriales, et qui se sont vues transférer des compétences de l’État, se sont dotées de moyens propres, multipliant ainsi les coûts. Quand par exemple l’État n'avait qu'un seul et unique logiciel pour gérer les aides aux personnes handicapées, les aides sociales ou la gestion des routes, chacun des 100 départements français a acquis son propre logiciel pour gérer chacune de ces nouvelles compétences. Et les gagnants sont les éditeurs de logiciels à qui l’État a offert sur un plateau une inédite croissance de la demande.

A ces difficultés politiques, administratives et financières auxquelles sont confrontées les collectivités territoriales, soudainement mises au pied du mur, il s'y ajoute une concurrence des territoires. Dans la République indivisible, laïque, démocratique et sociale que j'ai connu dans mes jeunes années, les citoyens sur tout le territoire national disposaient des mêmes services publics, des mêmes droits et des mêmes chances de s'épanouir. Mais en 2003, la constitution est révisée pour se voir ajouter que "son organisation est décentralisée". Je l'ai déjà écrit sur ce blog, la mise en place des activités périscolaires sous l'autorité des communes, alors que par le passé ce sont les services académiques qui s'en seraient chargés, verra des territoires "riches" offrir à leurs enfants des activités plus diversifiées, plus adaptées et plus appréciées que sur d'autres territoires plus démunis. Il y a quelques décennies, il existait un Commissariat général du Plan qui élaborait la planification économique du pays au travers de plans quinquennaux ; ces plans dotaient les territoires des moyens adaptés à leur développement, avec par exemple les infrastructures routières ou les équipements publics. Aujourd'hui, c'est chaque territoire qui établit son SCoT, et ce morcellement décisionnel nuit à l'efficience globale.

La décentralisation en France est au milieu du gué, de la même façon que pour la construction européenne. Et le parallélisme entre ces deux transformations de notre souveraineté n'est pas une coïncidence, il traduit le dilemme entre d'une part la nécessité de moderniser et d'adapter nos institutions à l'état du monde, et d'autre part la peur de voir la gouvernance de ces institutions nous échapper. L'une des raisons de ce dilemme est que les démarches nous sont imposées par nos dirigeants , elles n'émanent pas de réalités de terrain. Quand je lis par exemple que la présidente de Région Carole Delga veut une télévision régionale pour diffuser des contenus à l'échelle de la nouvelle grande région, cela ne correspond pas à une attente des citoyens. Aussi, il est urgent de permettre à la citoyenneté territoriale de s'exprimer, de s'organiser et de peser dans les politiques publiques. J'étais ainsi demandeur que se constitue à l'échelle du Clermontais un Conseil de développement, comme le prévoit l'article 88 de la loi NOTRe, mais le président Jean-Claude Lacroix m'a répondu lors de la dernière séance de l'assemblée communautaire que l'on ferait autrement :=(

Je suis optimiste, et je pense que le contexte économique, social et environnemental nous conduira de plus en plus à mettre en place des formes de résilience locale. Et si les institutions s'agitent aujourd'hui comme des canards sans tête, c'est aux citoyens de les investir pour les mettre au service des orientations de développement et d'aménagement qui nous correspondent le mieux.

Le maire EELV de Grenoble, Eric Piolle, répond de la même façon que moi à cette aspiration vers une société d'acteurs-réseaux, à l'opposé d'une société verticale. Mais il n'est pas devenu maire de Grenoble par hasard, lui et ses amis ont laborieusement construit ce réseau qui continue aujourd'hui de nourrir leurs réflexions d'élus.

Eric_Piolle.jpg

Commentaires

Il y a quelques années, le laboratoire d’idées Terra Nova faisait le constat que « La France est un pays sur-administré et sous-gouverné », et ce qui conduit toute la classe politique à rivaliser de propositions pour des "chocs de simplification". Mais si "sous-administrer" n'est pas compliqué à concevoir et à mettre en œuvre, rien qu'en taillant des croupières dans les effectifs de la fonction publique, comment faire pour "sur-gouverner" ? Y a des candidats à la gouvernance ? Je veux dire des élus responsables, disponibles et engagés qui ne se contentent pas de siéger ?

Écrit par : Laurent Dupont | 12/09/2016

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